Que manque-t-il dans le débat sur la résolution de la crise ? Du côté de la Chine

Blogue | 13 octobre 2023

Que manque-t-il dans le débat sur la résolution de la crise ? Du côté de la Chine

Gabriel Sterne

Responsable des marchés émergents mondiaux

Les pays en difficulté souffrent alors que la Chine et le Conseil d’administration du FMI, dominé par l’Occident, s’engagent dans une lutte titanesque sur l’architecture de résolution de crise. Il s’agit d’un problème majeur qui pourrait constituer une force destructrice pendant des décennies.

De plus en plus d’États souverains se retrouvent confrontés à des options de refinancement limitées. Depuis mars 2020, en moyenne plus de 30 % des États ont subi des spreads supérieurs à 600 points de base (graphique 1). C’est un territoire boule de neige ; à ces spreads, il est trop coûteux de rembourser des obligations arrivant à échéance, de sorte que le problème du refinancement pourrait s’aggraver.

Tout d’abord, un récapitulatif sur une source clé d’impasse. Le FMI ne peut pas prêter à un gouvernement en crise à moins que la dette ne soit soutenable. Il a donc besoin de garanties financières que les créanciers, y compris la Chine, accorderont un allégement de la dette. La Chine a tardé à fournir ces assurances et le FMI a refusé d’utiliser ses prêts dans le cadre des arriérés officiels pour surmonter l’intransigeance de la Chine, de peur de contrarier l’un de ses principaux actionnaires.

De nombreuses choses ont été écrites à ce sujet dans ces pages, notamment ici, ici et ici. Mais en considérant les arguments, il y a une chose que presque tous les commentaires ont oubliée : la Chine a de solides arguments pour se sentir lésée.

Il est bien établi que la Chine a contribué au problème en raison des failles de sa politique de prêt. Cela inclut les cas où ses prêts ne tenaient pas suffisamment compte des implications sur la viabilité de la dette et les clauses de pénalité onéreuses incluses dans les contrats de prêt secrets ; et une approche intransigeante en matière de restructuration de la dette. En outre, la diversité de la nature des prêteurs chinois a ajouté à la complexité des restructurations.

Bien entendu, d’autres prêteurs officiels ont également des dossiers de prêt entachés, mais n’allons pas là-bas maintenant.

Le point de vue de la Chine

L’aspect le moins évoqué de l’histoire est que la Chine a également de bonnes raisons de considérer les traditions existantes en matière de résolution des crises comme étant dépassées, injustes et discriminatoires.

Les défauts les plus évidents concernent les faiblesses du cas pour traiter les prêteurs multilatéraux de projets (par exemple la Banque mondiale et la Banque régionale de développement) sont prioritaires dans les restructurations de dettes (c’est-à-dire qu’ils sont exemptés de toute décote). En revanche, les prêts bilatéraux (de gouvernement à gouvernement) devraient, selon des précédents de longue date, participer pleinement aux efforts d’allégement de la dette.

La part combinée de la Chine et des pays multilatéraux dans la dette totale est très importante pour de nombreux pays souverains ; c’est un problème qui doit être résolu (graphique 2).

Cela n’a jamais vraiment eu de sens de traiter les prêts différemment simplement parce que l’un est un prêt provenant d’un fonds collectif de plusieurs gouvernements, tandis que l’autre est un prêt d’un seul gouvernement.

L’argument le plus courant en faveur du fait que les organismes multilatéraux ne subissent pas de décotes est qu’il est bon de maintenir les prêts de développement concessionnels, même en temps de crise. Mais cela pourrait se faire via le « seuil » établi de longue date dans les restructurations de dettes, qui stipule que les prêts accordés après cette date ne sont pas soumis à la restructuration.

C’est l’ampleur des prêts chinois plutôt que la géopolitique qui a révélé les failles.

L’argument classique du FMI est que si seulement la Chine s’associait au Club de Paris des créanciers bilatéraux officiels, tout irait bien. C’est une motivation majeure pour le Cadre commun. Cela sous-tend également la frustration face à la lenteur des progrès exprimée par la directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva.

Les lignes de fracture en matière de résolution de crise sont acceptées depuis des décennies par les gouvernements, en partie parce que les réductions de cheveux supplémentaires exigées par les créanciers bilatéraux du fait que les organismes multilatéraux les évitent ont tendance à s’équilibrer dans le temps et entre les États souverains – les gouvernements occidentaux dominent à la fois les prêts bilatéraux et les parts au FMI. .

Les arguments selon lesquels « tout est jeté à la poubelle » s’appliquent moins lorsque les prêteurs comme la Chine représentent une part aussi importante de la dette totale. Le statu quo impliquerait que la Chine accordera, en moyenne, une remise de dette bien plus importante que les autres gouvernements, proportionnellement à ses expositions, compte tenu de la participation des autres gouvernements dans les institutions multilatérales.

Ce n’est pas juste envers la Chine.

Une solution n’est pas difficile à concevoir

L’approche générale consistant à permettre à tous les prêteurs multilatéraux d’éviter les décotes ne fonctionne plus ; cela ne fait qu’infliger davantage de souffrance aux autres créanciers, retarder les restructurations et créer un aléa moral. Il est temps que la résolution des crises tienne davantage compte des caractéristiques des prêts et moins de la nature des caractéristiques des prêteurs.

Si les décotes doivent différer selon les créanciers, elles pourraient être évaluées selon des critères objectifs incluant le degré de concessionnalité du prêt initial.

Et pour maintenir l’afflux d’argent vers les États souverains en difficulté, il serait plus juste et plus efficace de proposer une nouvelle option de prêt au cas par cas dans le cadre d’un menu de restructuration de la dette pour tous les créanciers, à l’instar de l’approche adoptée dans divers événements historiques importants. cas. La contribution en valeur actuelle pourrait être conçue pour être similaire.

Mais des résultats pessimistes sont plus probables

Les scénarios à long terme les plus probables impliquent une douleur prolongée. Nous avons attaché des probabilités subjectives à chacun.

Scénario 1 : Le statu quo persiste (poids de 20 à 40 %). La restructuration en Zambie offre un modèle pour une résolution plus fluide de la crise. Dans ce scénario, la Chine cède et accepte son statut de junior par rapport aux organismes multilatéraux, réalisant qu’elle n’est pas prête à agir comme une alternative au FMI et à la Banque mondiale. Cependant, l’une des leçons tirées de manière experte dans un récent article publié dans ces pages est que la Chine s’oppose fermement à ce que l’accord avec la Zambie crée un précédent.

Scénario 2 : Réforme majeure de l’architecture de résolution (0%-20%). Les crises deviennent plus faciles à résoudre à mesure que le FMI surmonte les réticences institutionnelles et prête sur les arriérés chinois, et que les règles d’ancienneté sont réformées pour améliorer l’équité entre les créanciers. C’est une question pour les optimistes. L’expérience récente suggère que le FMI et la Banque mondiale ne défieront la Chine qu’à huis clos et s’accrocheront aux privilèges accordés dans les cadres existants.

Scénario 3 : Le système se dégrade lentement (40 % à 60 %). Nous attachons le plus de probabilité à un scénario dans lequel la Chine adopterait une approche pragmatique, mais pleine de ressentiment, qui maintiendrait le système à peine fonctionnel avec des négociations de restructuration extrêmement lentes.

Le système existant se dégrade encore davantage à mesure qu’il est discrédité par des actions liées au risque moral. Par exemple, il est insensé que les prêts de la Banque centraméricaine d’intégration économique soient de premier rang, même s’ils ont été utilisés par le Salvador pour procéder à un cafouillage de rachat.

Au fil du temps, cependant, la Chine achemine de plus en plus ses prêts via diverses nouvelles organisations multilatérales qu’elle domine, convergeant ainsi lentement vers l’équivalence d’ancienneté avec d’autres organisations multilatérales. Les prêts multilatéraux représentent une part si importante de la dette totale qu’il est impossible de les exclure des restructurations.

Scénario 4 : Un monde divisé en matière de résolution de crise fracture le modèle économique du FMI (20 à 40 %). Il est possible qu’un nombre croissant d’économies évitent le Fonds et d’autres financements multilatéraux en faveur de la Chine. Cela pourrait être progressif, par exemple dans le cas d’un pays comme l’Éthiopie qui se tourne vers la Chine parce que le Cadre commun est trop difficile d’accès.

Mais le processus pourrait rapidement faire boule de neige si la Chine prêtait à un gouvernement en défaut de paiement du Fonds. Par exemple, si un pays dans la position de la Zambie était tellement fatigué d’attendre les fruits du Cadre commun qu’il abandonnait l’option multilatérale et se tournait plutôt vers la Chine.

Bien entendu, les résultats peuvent se chevaucher, de sorte qu’ils ne totalisent pas nécessairement 100 %. Quoi qu’il en soit, le chemin le plus probable sera long et semé d’embûches. Rien de tout cela n’est une bonne nouvelle pour la résolution de la crise.

Auteur

Gabriel Sterne

Responsable des marchés émergents mondiaux

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Gabriel propose des produits macro-économiques adaptés aux entreprises et aux marchés financiers, en tant que chef d’une équipe qui intègre les vues macroéconomiques et stratégiques des pays émergents. Ces dernières années, il a publié des recherches de grande envergure, notamment sur les risques de stagflation, la crédibilité de la politique monétaire, l’épargne mondiale, la démographie, les cicatrices du Covid, les risques et la résilience des marchés émergents et la résolution des crises souveraines. Il a rejoint Exotix, société de banque d’investissement, en mai 2014, après 20 ans d’expérience dans le secteur public, notamment à la Banque d’Angleterre et au Fonds monétaire international.

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