Règles budgétaires britanniques : nécessité d’une surveillance plus stricte

À l’approche du budget du 30 octobre, de nombreuses discussions ont eu lieu dans les médias sur la perspective de changements dans les règles budgétaires du gouvernement. Le nouveau gouvernement travailliste a déjà indiqué qu’il ne respecterait pas exactement les mêmes règles budgétaires que son prédécesseur conservateur. Dans son manifeste, le Parti travailliste a proposé deux règles « non négociables » qui guideraient ses décisions en matière de dépenses publiques, de fiscalité et d’emprunt :

• Le budget actuel doit être équilibré, afin que les dépenses quotidiennes soient couvertes par les recettes ; et
• La dette doit diminuer en proportion de l’économie d’ici la cinquième année de prévision.

La première de ces règles est une version de la « Règle d’or » suivie par Gordon Brown et Alistair Darling en tant que chanceliers de 1997 à 2009, lorsque la crise financière mondiale a entraîné sa modification. Cependant, Brown et Darling ont parlé d’équilibrer le budget actuel « sur le cycle » dans leur version de la règle. La deuxième règle relative à la dette du secteur public proposée dans le manifeste travailliste est la même (en principe) que celle utilisée par le gouvernement conservateur précédent – ​​bien qu’il y ait eu de nombreuses discussions dans les médias sur l’utilisation d’une mesure différente de la dette du secteur public dans le cadre du gouvernement actuel. gouvernement.

Les leçons de la politique monétaire

Il est instructif de comparer le cadre budgétaire au cadre de politique monétaire. Gordon Brown a pris la décision radicale en 1997 de confier à la Banque d’Angleterre le contrôle opérationnel de la politique monétaire du Royaume-Uni, sous la supervision d’un groupe de neuf membres composé de responsables de la Banque et d’experts indépendants – le Comité de politique monétaire (MPC). Bien que le mandat du MPC ait été légèrement modifié au cours des 27 dernières années, il n’y a eu qu’un seul changement majeur, lorsque Gordon Brown a modifié l’objectif d’inflation du MPC de 2,5 pour cent pour le RPIX à 2 pour cent pour l’IPC.

En revanche, il n’existe pas de cadre de responsabilisation stable ou crédible en matière de règles budgétaires ces dernières années. La réponse normale des gouvernements face à leur incapacité à atteindre leurs objectifs budgétaires a été de modifier les règles. Cela a été possible parce que le chancelier a pu fixer ses propres règles budgétaires, le rôle de l’Office for Budget Responsibility (OBR) étant alors d’évaluer si les plans d’impôts et de dépenses respectent les règles fixées par le gouvernement.

L’une des raisons pour lesquelles les gouvernements ont pu varier et modifier les règles budgétaires est qu’il n’existe aucune base solide en théorie et en pratique économiques derrière bon nombre des règles budgétaires britanniques introduites depuis 1997. Les règles en matière de déficit ont généralement eu un impact plus fort. justification économique que les règles relatives à la dette. Alors que Gordon Brown visait à stabiliser le ratio dette publique/PIB en dessous de 40 pour cent au début des années 2000, le gouvernement actuel se retrouve aujourd’hui à tenter de réduire le ratio dette/PIB d’un niveau de 90 à 100 pour cent. Cela nécessite une approche des finances publiques totalement différente de celle de l’ère Blair/Brown.

En revanche, il est généralement reconnu que l’objectif de la politique monétaire devrait être de maintenir une inflation faible et stable – proche de la stabilité des prix. Les objectifs de 2,5 pour cent pour le RPIX et de 2 pour cent pour l’IPC (qui étaient à peine distincts dans les années 1990) ont été une expression pratique de cet objectif, et tous deux ont été largement soutenus par les milieux économiques et politiques.

Cela suggère que toute décision de la chancelière visant à modifier ses règles budgétaires doit répondre à deux critères. Premièrement, cela doit s’accompagner de changements qui renforceront la surveillance exercée par l’OBR ou par un autre organisme supervisant la politique budgétaire. Deuxièmement, les nouvelles règles doivent être durables et ne pas être susceptibles d’être soumises aux réductions et aux changements auxquels nous avons assisté depuis la crise financière mondiale.

Changer les règles budgétaires

Les deux règles budgétaires que la Chancelière s’est fixées s’appuient sur des degrés divers de puissance et d’antécédents économiques. Sa première règle – basée sur la « règle d’or » des finances publiques – lui impose de couvrir ses dépenses quotidiennes avec des recettes publiques régulières. L’emprunt est uniquement destiné à l’investissement, qui est généralement interprété comme un investissement net en capital, c’est-à-dire les dépenses en capital moins la dépréciation. La Chancelière n’a toutefois pas fixé d’horizon temporel pour lequel cette règle devra être respectée. Au lieu de cela, l’engagement du manifeste travailliste est uniquement de « progresser vers » cet équilibre budgétaire actuel.

Les dernières projections de l’OBR montrent que le déficit budgétaire actuel évolue progressivement vers l’équilibre qui devrait être atteint en 2007/28. L’année dernière, le déficit budgétaire actuel s’élevait à 1,9 pour cent du PIB et les prévisions budgétaires du printemps prévoyaient qu’il tomberait à 0,7 pour cent. Mais la chancelière a des engagements de dépenses supplémentaires et des augmentations d’impôts – promises lors de la campagne électorale législative – à prendre en compte dans ses prévisions de finances publiques. En outre, de meilleures nouvelles en matière de croissance économique pourraient contribuer à réduire l’écart entre les dépenses et les recettes plus rapidement que ne le suggèrent les projections actuelles de l’OBR. Mais avec une gestion prudente des finances publiques, cette « règle d’or » devrait être respectée dans quelques années, et la chancelière ferait bien de s’y tenir.

La deuxième règle budgétaire exposée dans le manifeste travailliste est plus problématique. C’est la condition nécessaire pour que la dette diminue au cours de la cinquième année de prévision. Il y a cependant plusieurs raisons pour lesquelles il s’agit d’une « mauvaise » règle. Elle s’appuie fortement sur une prévision des finances publiques sur cinq ans – ce qui est très incertain. Il ne tient pas compte du profil de la dette à court terme, qui est susceptible d’augmenter. Et la mesure de la dette utilisée par le gouvernement précédent n’est qu’une des nombreuses alternatives possibles.

À mon avis, le Chancelier devrait trouver une règle supplémentaire basée sur le déficit public. Le déficit peut être facilement mesuré à court terme et peut être prévu et projeté avec plus de certitude que les mesures liées à la dette. Une bonne règle de déficit supplémentaire serait que le déficit du secteur public soit de 3 pour cent du PIB, avec une marge de 1 pour cent dans les deux cas, ce qui serait similaire à l’objectif d’inflation. Si la « règle d’or » était également respectée, cela permettrait aux gouvernements d’investir entre 2 et 4 pour cent du PIB, ce qui est généralement plus élevé que ce que les gouvernements ont réalisé depuis 1979 – ou même depuis 1997.

Renforcer le cadre budgétaire

Si ces changements étaient mis en œuvre, cela nous laisserait avec deux règles budgétaires, le même nombre que celui proposé dans le manifeste travailliste. Le premier serait identique à l’engagement du manifeste – couvrir les dépenses courantes avec les recettes publiques, et donc maintenir un budget actuel équilibré ou excédentaire. La seconde serait un objectif de déficit global de 3 pour cent du PIB, mais avec l’obligation pour le chancelier d’écrire une lettre explicative à l’OBR (ou à une autre autorité de régulation budgétaire) si le déficit devait dépasser 4 pour cent ou tomber en dessous de 2 pour cent au cours de n’importe quelle année de la prévision budgétaire.

Pourquoi l’objectif de déficit devrait-il être de 3 pour cent du PIB ? Dans des circonstances normales, cela devrait générer une baisse du ratio dette/PIB – à partir du point où nous en sommes actuellement. Un déficit public de 2 à 3 pour cent du PIB constitue historiquement une zone de sécurité pour les finances publiques britanniques. Un objectif de 3 p. 100 nous maintient dans cette fourchette. Au fil du temps, à mesure que la confiance augmenterait dans ce cadre, l’objectif de déficit pourrait être ramené à 2,5 pour cent du PIB, avec une fourchette d’emprunt cible de 1,5 à 3,5 pour cent du PIB. Mais c’est un réglage fin. Un objectif de 3 pour cent pour le déficit total est un point de départ raisonnable et a été utilisé par le gouvernement précédent – ​​mais n’a pas été respecté.

Mais comment ces règles doivent-elles être appliquées ? Ici, le nouveau gouvernement pourrait aller dans deux directions. La première consiste à créer un comité ou conseil de surveillance budgétaire chargé de superviser la mise en œuvre de la politique budgétaire. L’alternative serait de renforcer l’OBR afin qu’il puisse agir comme un régulateur de politique budgétaire beaucoup plus puissant. Les deux seraient conformes aux travaux antérieurs du NIESR sur la conception d’un nouveau cadre financier.

Un conseil ou un comité de politique budgétaire pourrait comprendre un groupe d’économistes de premier plan ayant une expérience dans l’évaluation de la politique budgétaire, ainsi que le chef de l’OBR. À ce titre, il serait bien placé pour donner son avis non seulement sur la mise en œuvre de la politique budgétaire, mais aussi sur le cadre politique lui-même.

Une approche alternative consisterait à élargir le conseil d’administration de l’OBR à un groupe de sept à neuf membres, semblable au MPC, pour remplir la même fonction qu’un comité ou conseil de politique budgétaire, sur le modèle du MPC.

Quelle que soit la voie empruntée, les avantages seraient les suivants :

• Un conseil d’administration plus large, qui apporte une plus grande diversité de points de vue. ;
• Les membres de l’OBR ou du Conseil de politique fiscale seraient plus responsables publiquement, comme les membres du MPC ;
• Les membres du Conseil d’administration de l’OBR/Conseil de politique budgétaire pourraient contribuer au débat public sur la politique budgétaire ;
• L’accent mis davantage sur la politique budgétaire dans le discours public, tout comme la création du MPC, a conduit à un débat beaucoup plus riche sur la politique monétaire britannique.

Conclusion

Il est très clair que la chancelière et son équipe du Trésor doivent définir un nouvel ensemble de règles budgétaires. En particulier, elle devrait abandonner la règle de la dette à cinq ans d’avance – dont elle a hérité de Jeremy Hunt – et se concentrer sur la conception d’une bonne règle de déficit pour la remplacer.

Mais pour rendre cela crédible et éviter les accusations selon lesquelles le nouveau gouvernement travailliste modifierait les règles budgétaires pour faciliter la vie et accroître le déficit, le cadre de surveillance de la politique budgétaire britannique par des organismes indépendants doit être renforcé. Cela peut être fait en créant un nouveau Conseil ou Comité de politique budgétaire pour superviser l’OBR, ou en réformant le Conseil d’administration de l’OBR – en élargissant sa composition et en l’alignant davantage sur le Comité de politique monétaire en termes de composition, de responsabilité et de procédures.

Le Dr Andrew Sentance est un visiteur du NIESR et un ancien membre du MPC.

Parutions:

Études économiques de l’OCDE : Belgique 2017.,(la couverture) .