De nouvelles règles budgétaires dans la zone euro, mais un manque injustifié de souveraineté nationale persiste

La Commission européenne a présenté des propositions pour la prochaine version des règles budgétaires pour la zone euro, et celles-ci ont maintenant été approuvées avec quelques modifications (voir ci-dessous). (Voici un résumé utile des propositions.) Que des changements soient nécessaires dans ce qui existait avant la pandémie est indéniable.

Les règles originales du pacte de stabilité et de croissance ont été un désastre. Ils étaient l’exemple le plus clair de quelque chose j’ai écrit récemment sur les objectifs de déficit :

« La nature cyclique du déficit public (augmenter dans les mauvais moments, baisser dans les bons) encourage les politiciens à procéder à l’assainissement budgétaire au mauvais moment et les décourage de procéder à l’assainissement budgétaire au bon moment. »

Ces règles originales ont encouragé les membres périphériques de la zone euro (ZE) à dépenser trop/taxer trop peu au début et au milieu des années 2000 (conduisant à une inflation supérieure à la moyenne de la ZE), puis ont encouragé l’ensemble de la ZE à réduire ses dépenses juste au moment où des dépenses plus élevées étaient nécessaires (la période d’austérité), produisant une deuxième récession après la crise financière mondiale.

La Commission a tenté de remédier à ces problèmes en introduisant des objectifs de déficit ajustés en fonction du cycle et d’autres modifications aux règles du PSC, mais la complexité qui en a résulté ne convenait à personne, donnant en fait un pouvoir discrétionnaire considérable à la Commission et à l’EZ dans son ensemble sur les gouvernements nationaux élus.

J’ai beaucoup écrit sur la nature perverse des décisions budgétaires de la ZE pendant la période d’austérité, mais beaucoup moins depuis. La raison est indiquée ici. J’ai toujours pensé que l’objectif de la politique budgétaire dans les différents pays de la ZEE devrait être la stabilisation nationale, et non la stabilisation de la dette. Si des pays individuels se concentrent sur leur propre taux d’inflation par rapport à la moyenne de la zone euro, par exemple, vous évitez les dangers d’une politique budgétaire procyclique décrits ci-dessus. Cela a toujours été le message de la théorie macroéconomique.

La justification académique de la zone euro imposant des règles pour le déficit national était qu’une monnaie commune augmenterait les incitations au biais du déficit national. La crise de la zone euro a montré exactement le contraire. Lorsque les déficits ont augmenté après la GFC, ce sont les pays dotés de leur propre banque centrale qui ont constaté une baisse des taux d’intérêt sur leur dette. Parce que la BCE n’est pas un acheteur en dernier ressort pour la dette publique, ce sont les pays de la ZEE avec des déficits excessifs qui inquiètent les marchés. La discipline de marché sur les déficits excessifs était plus grande, et non moins, avec une monnaie commune. Il n’y a donc aucune bonne raison pour que la Commission ou d’autres pays de la ZE puissent dicter le niveau des déficits nationaux : ils devraient plutôt se concentrer sur les pays dont les ou en dessous inflation moyenne.

Même si j’ai raison à ce sujet, les pressions politiques signifieront que la zone euro persistera à s’inquiéter des déficits nationaux plutôt que des différentiels d’inflation nationaux pendant un certain temps. Ainsi, lorsque je parle de modifications des règles budgétaires de la zone euro, je suis dans la même situation que quelqu’un qui ne croit pas aux régimes et qui doit écrire sur la sagesse de la dernière mode alimentaire. Au lieu de demander si les nouvelles propositions de la Commission contribueront à réduire les déficits nationaux, je poserai plutôt quatre questions :

1. Les propositions rendent-elles plus ou moins difficile pour les gouvernements nationaux de stabiliser la production et l’inflation par rapport à la moyenne de la ZEE en utilisant la politique budgétaire, ce qu’ils devraient faire ?

2. Les propositions abordent-elles la question de la limite inférieure zéro ?

3. L’investissement public est-il exclu des règles budgétaires ? Les règles budgétaires cesseront-elles de contribuer à sérieux déclin d’investissements publics dans la ZE ?

4. Les propositions réduisent-elles ou augmentent-elles le degré d’ingérence de la Commission ou d’autres pays de la ZEE dans la politique budgétaire nationale

Ce dernier point mérite quelques explications. Ceux qui souhaitent moins de souveraineté nationale pour les membres de la ZE, et plus de prise de décision au niveau de la ZE, peuvent avoir les critères opposés. Les règles budgétaires imposées par la Commission peuvent être un moyen de faire passer l’union budgétaire par la petite porte. Mon propre point de vue est qu’une union fiscale par la porte dérobée serait un désastre politique potentiel à ce stade, donc je veux augmenter plutôt que réduire la souveraineté fiscale nationale au sein de la ZE.

Pour en revenir aux nouvelles règles suggérées par la Commission, un aspect pourrait aider les gouvernements nationaux à mener une politique budgétaire anticyclique. Les propositions mettent l’accent sur la planification à moyen terme (4 ans plutôt que d’une année sur l’autre, et éventuellement extensible) et le concept de durabilité. Toutefois, les pays qui dépassent la limite de déficit de 3 % devront non seulement réduire leur déficit à cette limite au cours de la période du plan, mais devront réduire le déficit de 0,5% par an au moins. La question de ce qui se passe à la limite inférieure zéro, où la politique budgétaire au niveau de la ZE devrait prendre le relais de la BCE pour renforcer la reprise économique, reste sans réponse.

Ce qui peut sembler frappant dans les propositions, c’est le passage d’une focalisation sur les déficits corrigés des variations conjoncturelles à des dépenses nettes corrigées. Étant donné que « net » signifie ici net d’impôts ajustés du cycle, et « ajusté » signifie ici excluant les variations cycliques des allocations de chômage, ce changement est moins important que la terminologie pourrait le suggérer. Néanmoins,
Charles Wyplosz argumente

que la nouvelle mesure est « alambiquée et beaucoup moins intuitive » que le solde corrigé des variations conjoncturelles, et présente également un certain nombre d’inconvénients techniques. Si la motivation était en partie due à des difficultés très réelles à effectuer l’ajustement cyclique, alors la nouvelle mesure implique également de faire des choses très similaires. L’avantage des véritables plans et objectifs à moyen terme (5 ans valent mieux que 4) est que la plupart des prévisions supposent que l’économie à 5 ans est « à la tendance », il n’y a donc aucune raison de s’ajuster cycliquement.

La nouvelle mesure des « dépenses nettes ajustées » présente toutefois un avantage. Il exclut les investissements publics « au-dessus de la tendance ». Par conséquent, un pays de la ZEE qui décide d’augmenter les niveaux d’investissement public au-delà des niveaux normaux ne sera pas pénalisé pour cela. C’est mieux que rien, mais cela ne semble pas empêcher les gouvernements de réduire les investissements publics en dessous des niveaux normaux pour atteindre les niveaux de dépenses nets ajustés proposés par la Commission. C’est toujours une tentation pour les gouvernements, car réduire les investissements est moins douloureux politiquement que réduire les dépenses courantes ou augmenter les impôts. C’est pourquoi les faibles niveaux d’investissement public dans la ZE sont, en partie du moins, dus à des règles budgétaires mal définies.

Les propositions tendent à donner aux « ‘institutions budgétaires indépendantes’ (IFI ou conseils budgétaires) un plus grand rôle dans le processus, mais je ne sais pas à quel point cela est substantiel. Blanchard, Sapir et Zettelmeyer sont concernés du « rôle démesuré » que joue la Commission dans le processus. Citer

« La Commission proposerait le scénario de référence, évaluerait la contre-offre du pays et recommanderait un plan modifié si elle trouvait que la contre-offre faisait défaut. Si le pays n’accepte pas le plan modifié, le Conseil devrait adopter le scénario de référence de la Commission à des fins de surveillance et d’application.

Une option que la Commission avait était de transférer son propre rôle de surveillance à une IFI pour tout pays qui ne semblait pas « à risque » et si l’IFI était vraiment indépendante, mais cette opportunité n’a pas été saisie. Espérons que le passage à une perspective à plus moyen terme donnera plus de liberté aux gouvernements nationaux, bien que cela se réalise dans la pratique, nous devrons voir.

Ce manque persistant de souveraineté budgétaire au sein de la zone euro n’est pas seulement (et pas principalement) parce qu’il donne à une Commission non élue un pouvoir sur des gouvernements élus. Le problème le plus grave est qu’il donne à d’autres pays de la ZEE, dont certains ont une vision très belliciste et macroéconomiquement naïve, un pouvoir sur l’élaboration des politiques budgétaires nationales, comme ce compte des négociations sur ces propositions le montre clairement. (Cela était plus évident, bien sûr, dans le cas de la Grèce au cours de la dernière décennie.)

Cela rend à son tour la position actuelle de la ZE selon laquelle tout nouveau membre de l’UE doit également rejoindre la ZE très punitive. C’est une très bonne raison pour laquelle un futur Royaume-Uni pourrait arrêter d’adhérer au marché unique et à l’union douanière de l’UE, et s’abstenir d’en devenir membre à part entière, même si cela ne lui donne pas son mot à dire dans l’élaboration des règles.